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郑毅主题发言:《民族区域自治法》序言效力论

SHIJIAN:2015-10-24   LAIYUAN:  ZERENBIANJI:elite

郑毅(中央民族大学法学院讲师、法学博士)

尊敬的各位领导、各位师友:大家下午好!

  很高兴我的论文能够得到第十届中国法学青年论坛评审专家的谬赞并忝列一等奖,更荣幸的是论坛主办方给我这样一个发言机会来谈谈这篇文章中的一些不成熟的看法。我的论文题目是《序言效力论》,由于各位手中已经有完整的文本,所以我的发言谨从如下三个方面作重点说明。

  一、为什么要写这篇文章?文章的题目看上去相当冷僻,可能是很多学者都完全不回去触及的选题。因此我有必要介绍一下选题的由来和相关背景。

  由于所在单位的学科特色,这几年来我一直关注《民族区域自治法》的文本研究,这个过程中就产生了一些关于这部法律序言的一系列困惑:①为什么这部法律会有序言,而且是除宪法外第一部拥有序言的法律?②现行的四部具有序言的法律文本中,除《宪法》和《民族区域自治法》外,另外两部就是港澳基本法,那么写有序言与地方自治法的属性之间存在何种联系?③《民族区域自治法》的序言效力究竟是什么样的?

  然而翻阅文献的结果却令人失望,除了《宪法》序言问题曾在学界引起一场不大不小的讨论外,关于其他三部法律尤其是《民族区域自治法》序言问题的研究几乎是空白。但幸运的是,原全国人大民委法案室主任敖俊德先生在中央民大法学院任客座教授,他既参与过1984年《民族区域自治法》制定又参与过2001年《民族区域自治法》修改,可谓这一领域理论功底与实践经验兼备的资深专家。所以2014年11月10日上午,我便近水楼台地先打电话向他请教。但敖老师的回应既让我兴奋也令我产生一丝小失望——兴奋之处在于,《民族区域自治法》应写序言的动议当年就是由他本人提出的(当时敖老师刚从社科院法学所硕士毕业),甚至目前序言的文本也是由他起草的;而失望则在于,敖老师当年提出写序言的目的非常单纯,仅仅是为了凸显该法仅次于《宪法》的高阶地位——因为当时只有宪法才有序言。

  但至少敖老师的回答解开了我的部分疑惑,甚至到后来那点小失望也慢慢转化成了一个新的兴奋点,因为我知道我发现了一个有意思也有价值的论文选题。所以,在一番资料查找和向同行师友请教过后,这篇小文的概貌大致形成了。

  二、这篇文章的主要观点文章开篇的两个部分其实都算是铺垫,一方面交代选题的背景,另一方面为本研究找寻规范比较的资源。但我的核心关注在于回归《民族区域自治法》的序言文本——套用当下比较流行的一种表述方式,那就是——当我们在谈论《民族区域自治法》序言效力的时候,我们实际上在谈论什么?这显然包括两个层面的追问,一是是否具有效力的问题,二是序言效力如何发生的问题。对于第一个问题,从传统的法律效力的内涵出发,可以比较容易地得出肯定的结论,所以论述的焦点就放在第二个问题上。

  我认为,在探讨《民族区域自治法》序言效力时,应从两个方面把握,这也是本文核心的逻辑基础。一是规范性效力,套用我们通常对“人权”内涵的界定模式,简言之,就是规范之所以成为规范所必须具有的效力。我进而又将其一分为二,一是依据性规范效力,即序言作为立法依据时所体现出的法律功能,且可由此引申出对特定重要事项的确认功能,如序言第五段;二是解释性规范效力,即序言作为本法解释依据时所体现出的法律功能。第二种效力类型是规制性效力。如果说规范性效力更多地聚焦于规范的制定(主要是立法)领域的话,那么规制性效力则强调序言中的相应表述在实际执行(主要是司法和行政)过程中所体现出的规制价值,其核心特征在于是否对特定主体的行为提出了明确的行为规范,典型例证是序言的第四段。

  应注意,两种效力类型间并非纯粹的“二选一”的零和博弈(这也恰恰是学者们在探讨《宪法》序言时很容易走入的误区),而是共同构成了《民族区域自治法》序言完整的实施机制逻辑。从这个层面上,传统上仅仅围绕序言效力(不论是《宪法》的序言还是《民族区域自治法》的序言)“有”还是“无”的争论其实是没有什么意义的。在奠定了分析框架后,文章最后一部分对《民族区域自治法》的六段序言(共10句话)的效力发生机制进行逐一分析。不过,相对于分析的具体结果,我认为两点阶段性结论更为重要。

  第一,除第一段和第三段第一句仅体现为规范性效力之外,序言其余部分均兼具规范性效力和规制性效力。第二,《民族区域自治法》序言效力发生的具体机制有六种,即通过正式条款充实完善、宪法规范效力传导产生的间接后果、通过其他法律实施、通过下位法的制定与实施加以完善、软法机制的辅助作用以及综合性实施机制。

  三、我的后续研究计划其实本文的观照存在一个更为宏观的背景——《民族区域自治法》实施机制的完善问题。目前该法的实施情况非常不容乐观,基层民族自治地方干部群众戏称为“只有慰问信,没有慰问金”。而学界主流观点将实施困境的成因归咎于该法缺乏法律责任条款。这当然有道理,但却也失于简单。一个直接的反问是:该法从1984年颁布至今就一直没有法律责任条款,然而目前的现状是实施不良而非完全无法实施,这是否意味着在传统的法律责任机制之外,该法还存在其他事实上发挥了相当效用的实施机制?如果有,是哪些?不同机制间的关系又为何?

  我的一个基本认识是,不仅是序言,整部《民族区域自治法》的条款都可大致分为规范性条款和规制性条款。应然上,后者主要依靠法律责任条款实施,而前者则依靠其他机制实施。但由于法律责任条款的长期缺乏,导致本来只需负责规范性条款实施的其他机制在事实上承担了整部法律的实施任务,这就解释了该法有所实施单实施不佳的成因。本文就是这样一个思路被基础上的“试水”,其抛砖引玉的价值有二,一方面,效力类型的二分法为后续研究提供了基础框架;另一方面,作为《民族区域自治法》的当然组成部分,序言实施问题本身就是相关研究的重点和难点。在序言效力这篇文章形成一个良好的开端后,我的后续研究亦在有计划地徐徐展开。

  以上是我的汇报,请各位批评指正,谢谢!

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